ЗДР-БП-КС-04. PFI-больницы Великобритании и крах Carillion

Содержание

Масштаб PFI в Великобритании. По данным официального государственного аудитора (National Audit Office, отчёт 2018 года), на 31 марта 2016 года действовали или строились 716 проектов частной финансовой инициативы (PFI) и её преемника PF2, общей капитальной стоимостью £59,4 млрд. Будущие платежи по уже заключённым сделкам (unitary charge) прогнозируются в £199 млрд начиная с 2017-18 года и далее, вплоть до 2040-х годов — в среднем £7,7 млрд в год на ближайшие 25 лет [1].

Здравоохранение — крупнейший пользователь PFI по капиталу. Среди ведомств здравоохранение использовало PFI для капитальных вложений больше, чем любое другое ведомство, — £13 млрд. Годовые платежи (unitary charge) органов здравоохранения в 2016-17 году составили £2 млрд — 1,7% от кассового бюджета Департамента здравоохранения и социального обеспечения; между отдельными трастами разброс — от отсутствия PFI-сделок вовсе до платежей в 5,6–20,1% от оборота у тех, у кого сделки есть [1]. За первые 12 лет использования PFI в здравоохранении механизм обеспечил в среднем £0,9 млрд в год дополнительных капитальных вложений — на £0,5 млрд в год больше среднегодовых операционных платежей по этим же проектам за тот же период: краткосрочно «бесплатный» прирост инвестиций впоследствии оборачивается операционными платежами [1].

Крах Carillion, январь 2018. 15 января 2018 года строительная компания Carillion plc — главный подрядчик по двум PFI-больницам — уходит в ликвидацию [2]. У самих PFI-компаний резерва на замену обанкротившегося генподрядчика не было: «PFI companies are designed with little spare contingency funding as they pass risks to their contractors» [дословно] [2] — при крахе Carillion HM Treasury, Cabinet Office, Департамент здравоохранения и NHS Improvement совместно приняли решение заменить оба PFI-контракта прямым государственным финансированием довершения строительства.

Midland Metropolitan (Сэндуэлл, Западный Мидлендс, 669 коек). На момент краха Carillion больница готова примерно на две трети; первоначальная плановая дата открытия — октябрь 2018 года. PFI-договор расторгнут БЕЗ выплаты кредиторам. Новый подрядчик — Balfour Beatty Construction, назначен в декабре 2019 года по итогам конкурса, но заявку подал только один участник. Задержка до возобновления крупных работ — 22 месяца; на момент отчёта 2020 года прогноз открытия — июль 2022 года, с опозданием на 3 года 9 месяцев. Первоначальная ожидаемая стоимость строительства и эксплуатации — £686 млн; текущая на момент отчёта — £988 млн (+44%); из них доля, которую заплатит госсектор, — £709 млн (+3% к первоначальному плану); оценка потерь частного сектора по проекту — £279 млн [2].

Royal Liverpool (центр Ливерпуля, 646 коек). На момент краха Carillion строительство и отделка почти завершены; первоначальная дата открытия — июнь 2017 года. PFI-договор, в отличие от Midland Met, РАСТОРГНУТ с выплатой £42 млн PFI-кредиторам. Новый подрядчик (Laing O'Rourke) назначен НАПРЯМУЮ, без публичного конкурса, через «новацию» ранее заключённого контракта. Задержка до возобновления работ — 18 месяцев; инженерный аудит Arup (апрель 2018) выявил необходимость масштабного усиления конструкции на нескольких этажах, пришлось демонтировать уже смонтированные трубы, проводку и тяжёлое оборудование. На момент отчёта 2020 года прогноз открытия — осень 2022 года, с опозданием более 5 лет. Первоначальная ожидаемая стоимость — £746 млн; текущая — £1 063 млн (+42%); доля госсектора — £739 млн (−1% к плану, то есть для казны почти не выросла — рост поглотили частные инвесторы и подрядчики); оценка потерь частного сектора — £324 млн [2].

Совокупные потери частного сектора по обоим проектам — не менее £603 млн (по данным Construction Management, цитирующего тот же отчёт NAO; сам показатель совокупности дословно в тексте summary-отчёта не встречен — это агрегат журналистов на основе £279 млн + £324 млн) [гипотеза, наш пересчёт по данным источника: 279+324=603] [2/🟡].

Режим: для кого × кто платит. PFI не меняет ось «для кого платит» медицинской помощи в Великобритании — оно меняет только то, кто финансирует и владеет зданием, в котором помощь оказывается: - Население Великобритании, зарегистрированное у врача общей практики (критерий членства — резидентство и регистрация, а не отдельный страховой взнос) · источник денег — общий налог, аккумулированный в бюджете Национальной службы здравоохранения (NHS) · производит — NHS trust, работающий в здании, построенном и обслуживаемом по контракту PFI частным консорциумом · решает о доступе — NHS по клиническим показаниям, направление через врача общей практики; PFI меняет, кто платит за КАПИТАЛЬНОЕ строительство и содержание здания (через unitary charge вместо прямого государственного капремонта), но не меняет, кто платит за само ЛЕЧЕНИЕ внутри него [факт, по общей структуре NHS, не проверено отдельно для двух конкретных больниц этим текстом] [1].

Хронология

Вердикт по критериям

По семи критериям отрасли (ЗДР-ПМ-05 Семь критериев вердикта):

• Охват и финзащита: не найдено — этот кейс не о том, кто охвачен медицинской помощью (охват NHS не менялся), а о том, кто и сколько платит за инфраструктуру; прямого влияния на охват или финзащиту пациентов в использованных материалах не приведено.
• Исходы: не найдено — клинические исходы пациентов в связи с задержкой открытия этих двух больниц источником не измерены.
• Равенство: не найдено — распределительный эффект задержки открытия по группам населения региона не измерялся в использованном источнике.
• Стоимость и устойчивость: [факт] негативно и с точной цифрой — рост стоимости +44% (Midland Metropolitan) и +42% (Royal Liverpool) относительно первоначальной сметы; при этом доля государства выросла лишь на +3% в одном случае и упала на −1% в другом — то есть основной рост издержек поглотили частные инвесторы (оценочные потери £279 млн и £324 млн), а не казна [1][2].
• Качество и безопасность: частично — инженерный аудит Arup (апрель 2018) выявил необходимость структурного усиления Royal Liverpool до открытия, то есть проблема безопасности конструкции была обнаружена и устранена ДО ввода в эксплуатацию, а не после; это факт о процессе строительства, не о качестве помощи пациентам после открытия [факт] [2].
• Ожидание: [расширенное толкование, не буквальный критерий времени ожидания процедур] обе больницы открылись на годы позже плана (Midland Metropolitan — с опозданием 3 года 9 месяцев, Royal Liverpool — более 5 лет) — это задержка доступа к новой инфраструктуре для региона, а не измеренное время ожидания конкретной процедуры пациентом; смешивать эти два понятия было бы ошибкой [гипотеза: разграничение введено этим текстом].
• Доверие: не найдено количественно — общественная реакция на крах Carillion и задержки не измерена опросом в использованных материалах, хотя сам факт совместного вмешательства HM Treasury, Cabinet Office, Департамента здравоохранения и NHS Improvement для спасения контрактов говорит о высокой институциональной значимости эпизода [гипотеза, качественная интерпретация].

Расхождение вердиктов по критериям здесь предельно ясное: по критерию «стоимость» — очевидный провал модели с конкретной цифрой; по критерию «безопасность конструкции» — проблема обнаружена и устранена до открытия, то есть система контроля сработала, пусть и с опозданием; по большинству остальных критериев — не измерено вовсе, поскольку сам кейс — о крахе подрядчика и капитальном перефинансировании, а не о клиническом эффекте для пациентов.

Стороны спора

Заряженная тема (частное финансирование инфраструктуры vs государственное). Прямых противоборствующих сторон с именованными позициями в использованном источнике (сам отчёт NAO — государственный аудит, не сторона спора) нет; отчёт фиксирует институциональный факт — механизм PFI «спроектирован с минимальным резервом на непредвиденные обстоятельства, поскольку риски переданы подрядчикам» [дословно] [2], что и стало структурной причиной кризиса при крахе генподрядчика. Это не спор двух сторон с разными интерпретациями одних фактов, а зафиксированный аудитором системный провал конкретного контрактного дизайна.

Данные

• Масштаб PFI/PF2 в Великобритании: 716 проектов, £59,4 млрд капстоимости (на 31.03.2016); будущие платежи £199 млрд с 2017-18 (≈£7,7 млрд/год на 25 лет) · млрд £ · срез 2016–2018 · [1] 🟢
• Здравоохранение — крупнейший пользователь PFI по капиталу: £13 млрд; годовые платежи 2016-17 — £2 млрд (1,7% кассового бюджета департамента; разброс по трастам 5,6–20,1% оборота) · млрд £ и доля бюджета · срез 2016-17 · [1] 🟢
• Midland Metropolitan: смета £686 млн → £988 млн (+44%); доля госсектора £709 млн (+3%); потери частных £279 млн; задержка открытия +3 года 9 месяцев · млн £ и годы задержки · срез отчёта 2020 · [2] 🟢
• Royal Liverpool: смета £746 млн → £1 063 млн (+42%); доля госсектора £739 млн (−1%); потери частных £324 млн; задержка открытия +5 лет · млн £ и годы задержки · срез отчёта 2020 · [2] 🟢
• Совокупные потери частного сектора по обоим проектам — не менее £603 млн (наш пересчёт: £279 млн + £324 млн; сама сумма дословно в тексте отчёта не встречена, это агрегат вторичного источника) · млн £ · [2] 🟡

Связан с

• МХ-03 Концессии ГЧП ренегосиации (ядро) — этот кейс прямо иллюстрирует тезис ядрового узла: частные деньги оказываются дороже государственных, а конкуренция за рынок (единственная заявка Balfour Beatty на конкурсе Midland Metropolitan) вырождается в отсутствие реального выбора.
• ЗДР-ГП-04 Собственность поставщика политика измеряется деньгами — этот кейс — не о смене собственника больницы (обе остаются NHS trust), а о смене подрядчика по капитальному строительству; измерение здесь тоже почти исключительно денежное, но по другой оси (не владение, а финансирование инфраструктуры).
• ЗДР-БП-КС-05 Лесото PPP, ЗДР-БП-КС-06 Nya Karolinska Solna — родственные кейсы ГЧП/DBFO в больничной инфраструктуре с той же закономерностью: измерено после почти исключительно в деньгах.
• ЗДР-БП-КС-07 Возвраты — Hinchingbrooke, тоже Великобритания, тоже NHS — иной механизм (франчайзинг управления, не капитальное строительство), но та же тема политически заряженных решений о частном участии в NHS.

Источники

[1] 🟢 National Audit Office, «PFI and PF2», HC 718, январь 2018 — https://www.nao.org.uk/wp-content/uploads/2018/01/PFI-and-PF2.pdf [2] 🟢 National Audit Office, «Investigation into the rescue of Carillion's PFI hospital contracts», HC 23, Session 2019-20, 17 января 2020 — https://www.nao.org.uk/wp-content/uploads/2020/01/Investigation-into-the-rescue-of-Carillions-PFI-hospital-contracts-Summary.pdf

Открытые хвосты

• Конкретные более ранние больничные PFI-кейсы (Barts Health, Norfolk & Norwich), в основном отчёте NAO 2018 года отсутствуют — видимо, разбирались в отдельных, специфичных по трасту отчётах NAO/Public Accounts Committee; эти отчёты недоступны при подготовке. Проверить первоисточником: отдельные отчёты NAO/PAC по этим конкретным трастам.
• Совокупная сумма потерь частного сектора £603 млн — агрегат журналистов (Construction Management), а не дословная цифра из текста NAO-отчёта; наш пересчёт (£279 млн + £324 млн) даёт ту же сумму, но это не заменяет прямую цитату первоисточника. Проверить первоисточником: полную (не summary) версию отчёта NAO 2020 года на предмет совокупной цифры.
• Фактические (не прогнозные на момент отчёта 2020 года) итоговые даты открытия обеих больниц и итоговая фактическая стоимость после завершения строительства в использованных материалах не проверены — приведены только прогнозы на момент публикации отчёта.

Проверен на дату: 2026-09-23